Comisión Interamericana de Derechos Humanos: funciones y otros aspectos

La Comisión Interamericana de Derechos Humanos (en adelante la CIDH o la Comisión) es uno de los dos órganos de supervisión y vigilancia del Sistema Interamericano de protección de tales derechos (el otro es la Corte Interamericana de Derechos Humanos). Fue creada durante la V Reunión de Consulta de Ministros de Asuntos Exteriores en 1959.

La Comisión Interamericana de Derechos Humanos actúa en representación de todos los países miembros de la OEA. Está integrada por siete miembros independientes elegidos por la Asamblea General de la OEA que se desempeñan en forma personal sin representar a ningún país en particular2. Además, los comisionados no pueden participar en el debate o decisión sobre ninguna materia referida al Estado del cual sean nacionales. La Carta de la OEA, la Convención Americana sobre Derechos Humanos, el Estatuto de la Comisión y su Reglamento representan el marco jurídico que fija la organización y funciones de la CIDH. Tiene su sede en Washington, D.C. y entró en funciones en 1960. Conforme a su estatuto, la Comisión recibió una serie de atribuciones.

Entre ellas se encontraban la preparación de estudios e informes que considerara necesarios para el desempeño de sus funciones; la promoción de los derechos humanos; la formulación de recomendaciones a los gobiernos en estas materias; la solicitud de información a los Estados acerca de las medidas adoptadas a nivel interno; y el servir como órgano de consulta de la OEA en materia de derechos humanos. Según el Estatuto, la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre sería el parámetro conforme al cual la Comisión evaluaría la situación interna de los Estados.

El Estatuto facultaba a la Comisión para trasladarse al territorio de cualquier Estado de la OEA previa autorización del mismo. Esta atribución en la práctica contribuiría muy pronto a darle visibilidad y reconocimiento a la Comisión a nivel de la población de los Estados, aumentando el impacto de sus actividades.

En su primer período de sesiones, la Comisión le hizo saber a los organismos políticos de la OEA que sus facultades “no le permitirían realizar la misión que los pueblos de América pueden esperar de ella en defensa de los derechos humanos, pues ha considerado que su deber no debe limitarse a la simple promoción del respeto de esos derechos, sino que está obligada a cuidar de que ellos no sean violados”. Durante los años siguientes la Comisión plantearía reiteradamente esta enmienda, hasta obtener finalmente su aprobación. Cabe hacer notar que desde que entró en funciones la Comisión comenzó a recibir tales denuncias, sin que las declarara inadmisibles; éstas, en cambio, le servirían de base para la elaboración de informes sobre países, requiriendo en una serie de oportunidades informaciones de los Estados respectivos acerca de lo señalado en las denuncias.

Durante casi 20 años en un contexto de numerosos gobiernos dictatoriales y hasta la entrada en operaciones de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en 1979, la Comisión fue el único mecanismo de protección de tales derechos en el sistema interamericano. En estas circunstancias, y dado que las dictaduras violaban los derechos humanos en gran escala y de manera sistemática, la Comisión utilizó como principal mecanismo para abordar tales violaciones la preparación y publicación de Informes sobre países. En ellos se revisaba la situación general de los derechos humanos en determinados países, con especial atención a los atentados contra el derecho a la vida, a la práctica de la tortura y la detención y prisión arbitraria de personas. Durante sus primeros años de funcionamiento la Comisión elaboró Informes sobre Cuba, Ecuador, Guatemala, Haití, Honduras, Nicaragua, Paraguay y República Dominicana. Cabe mencionar que Cuba fue suspendida de sus derechos como miembro de la OEA en 1962, sin perjuicio de lo cual la CIDH consideró que mantenía competencia respecto de dicho país al no haber Cuba denunciado la Carta de la OEA.

En 1966 la Comisión adquirió también la función de tramitar y decidir acerca de denuncias en materia de derechos humanos.

En el período 1960-1990 la publicación de Informes sobre países continuó siendo la tarea principal de la Comisión. Había dos razones básicas para ello.  En la elaboración de los Informes sobre países, la Comisión recurrió desde un comienzo a las visitas in loco, es decir, visitas al lugar donde las presuntas violaciones habían ocurrido. Cabe destacar, que la Comisión está facultada a procesar denuncias relativas a Estados partes de la OEA que no son parte de la Convención Interamericana.

 Funciones de la CIDH

Aunque la Comisión posee una amplia variedad de funciones, para efectos de su exposición sistematizada las analizaremos en los siguientes términos:

  • Preparar informes sobre países
  • Realizar visitas in loco;
  • Desarrollar un trabajo especializado en ciertas áreas temáticas
  • Llevar a cabo acciones de promoción
  • Conocer y resolver denuncias en casos específicos

 

Informes sobre países

La Comisión prepara y publica los Informes sobre países de dos maneras. La primera consiste en un informe dedicado exclusivamente a un país. Éste puede llegar a ser muy extenso (más de 100 páginas) y usualmente es precedido por una visita al Estado respectivo, salvo que éste no autorice a la CIDH para ingresar a su territorio. La segunda es un informe más breve que se incorpora en el Informe Anual de la Comisión. Estos últimos pueden o no ser precedidos de una visita de la Comisión o de algunos de sus miembros al país.

El impacto de los Informes sobre Países se ha visto favorecido porque para su preparación la Comisión ha recurrido desde un comienzo a las visitas in loco. Este mecanismo ha probado ser crucial para realzar el perfil de la Comisión, puesto que es justamente durante tales visitas que su labor alcanza su mayor cobertura de prensa, además de atraer la atención de las autoridades estatales, de las víctimas y de otras personas e instituciones interesadas  en las condiciones de los derechos humanos en el país sede de la visita. De hecho, la Comisión usualmente recibe nuevas denuncias durante estas visitas. Incluso en los casos en que la Comisión no es autorizada para visitar un país, el solo hecho de la falta de autorización tiende a producir interés en la opinión  pública y coloca a las autoridades estatales en la necesidad de ofrecer explicaciones por su rechazo.

Con motivo de los procesos de transición a la democracia en casi la totalidad de los Estados de la OEA, la preparación y publicación de Informes sobre Países por parte de la Comisión fue replanteada. En estas circunstancias la Comisión explicitó en 1997 una serie de criterios –vigentes actualmente– para la determinación de los países que se hacen merecedores de Informes:

  • Cuando se trata de Estados regidos por gobierno que no han llegado al poder por elecciones populares, por el voto secreto, genuino, periódico y libre, según normas internacionalmente aceptadas;
  •  Cuando se trata de Estados donde el libre ejercicio de los derechos consignados en la Convención Americana o la Declaración Americana ha sido en efecto suspendido, en su totalidad o en parte, en virtud de la imposición de medidas excepcionales, tales como el estado de
    emergencia, el estado de sitio, prontas medidas de seguridad y demás;
  • Cuando existen pruebas fehacientes de que un Estado comete violaciones masivas y graves de los derechos humanos garantizados en la
    Convención Americana, Declaración Americana y demás instrumentos de derechos humanos aplicables, siendo motivo de especial preocupación en este caso las violaciones de los derechos que no pueden suspenderse, como las ejecuciones extrajudiciales,
    la tortura y la desaparición forzada;
  • Cuando se trata de Estado que se encuentran en un proceso de transición de cualquiera de las tres situaciones arriba mencionadas;
  • Cuando existan situaciones coyunturales o estructurales que afecten seriamente derechos humanos, incluyendo situaciones graves de violencia, graves crisis institucionales, procesos de reforma institucional con graves incidencias negativas para los derechos humanos, u omisiones graves en la adopción de medidas necesarias para hacer efectivos los derechos humanos.

La Comisión adoptó como una práctica –que posteriormente incluyó en su Reglamento–el enviar al Estado sobre el cual trata el Informe una copia del Proyecto del mismo. De este modo, el Estado puede hacer las observaciones que le parezcan pertinentes. Posteriormente la Comisión elabora una versión final del Informe.

Cabe añadir que el sistema de Informes sobre Países de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y los que prepara la ONU son complementarios, sin que exista un problema de duplicidad por el hecho de que diferentes órganos internacionales elaboren informes paralelamente.

 

Visitas in loco

Las visitas consisten en delegaciones de los miembros de la Comisión y de los abogados que los apoyan que acuden a los diferentes países de la OEA y mantienen reuniones con autoridades y miembros de la sociedad civil, además de trasladarse a distintos puntos del país para tomar conocimiento acerca de la situación en materia de derechos humanos.

Las visitas pueden tener diferentes propósitos. Ellas pueden estar destinadas a estudiar la situación general de los derechos humanos en el país que se visita. También es posible que se realice para verificar la situación de un derecho específico o situación particular, como, por ejemplo, para estudiar la situación de los pueblos indígenas en un país o sus condiciones carcelarias. Asimismo la visita puede estar relacionada con la necesidad de obtener información respecto de una o más denuncias pendientes ante la Comisión.

Una visita de la Comisión también cumple funciones de prevención de violacionesfuturas, dado que en muchas oportunidades ella, al dar a conocer la situación de los derechos humanos en un país, contribuye a que la opinión pública tanto a nivel nacional como internacional se informe, exija el respeto de los derechos y ejerza una mayor fiscalización sobre las autoridades estatales. Las visitas también cumplen una labor educativa y de promoción de los derechos humanos.

Para que la Comisión pueda realizar una visita siempre se requiere de una autorización del Gobierno. La forma en que se consigue dicha autorización varía de caso en caso. Una visita se puede dar por una invitación motu proprio del Gobierno, aunque casi siempre es la propia Comisión la que le solicita al Gobierno que la invite.

Entre las razones que llevan a la Comisión a tomar la decisión de realizar una visita in loco en un país está la acumulación de denuncias por violaciones de derechos humanos, especialmente cuando de ellas se pueda inferir un cuadro sistemático de violaciones graves. La Comisión también puede solicitar autorización para realizar una visita in loco con el propósito de estudiar el progreso que se haya dado en el área de los derechos humanos a partir de sus últimas observaciones en el país.

La duración de una visita depende del tamaño del país, de la gravedad de la situación y de la agenda de trabajo que se tenga. La Comisión usualmente se entrevista con el Presidente de la República o quien sea el Jefe del Poder Ejecutivo, con miembros del Congreso y del Poder Judicial. También suele reunirse con Ministros relevantes en materia de derechos humanos. En muchos casos, la CIDH solicita reuniones especiales como otras personas relevantes. Por lo general la Comisión visita cárceles, cuarteles militares, tribunales, etc.

Todas las entrevistas que sostiene y la documentación recolecta le permiten a la Comisión formarse una opinión general sobre lo que sucede en el país.

Para poder desempeñar libremente sus funciones la CIDH requiere de una serie de garantías de parte del Gobierno. En particular, el Gobierno debe conceder a la Comisión todas las facilidades necesarias para llevar a cabo su tarea. Entre los aspectos más relevantes se cuenta el que el Gobierno deberá comprometerse a no tomar represalias de ningún orden en contra de las personas o entidades que cooperaron con la Comisión proporcionándole informaciones o testimonios. El cumplimiento de esta obligación del Gobierno es fundamental para el éxito de una visita.

La Comisión en la mayoría de los casos emite un informe luego de realizar una visita in loco. Dicho informe no solamente relatará las actividades que realizó sino que principalmente describirá la situación que encontró, la analizará a la luz de las obligaciones internacionales del país y emitirá recomendaciones al Gobierno para mejorar la situación de los derechos humanos en el país.

Trabajo temático especializado a través de relatorías y otros mecanismos

Desde la década de los noventa la Comisión ha venido desarrollando una serie de iniciativas de carácter temático, es decir, referidas a algún derecho o derechos en particular o a determinados colectivos vulnerables. Esto resulta complementario a los Informes sobre Países, que dicen relación con la situación general de los derechos humanos en un Estado específico. En este sentido, han sido elaborados Informes sobre temas tales como la situación de los derechos humanos de las mujeres, de las personas privadas de libertad, las condiciones de los trabajadores migratorios y sus familias, etc. Este trabajo se ha venido desarrollando especialmente a través de las relatorías temáticas que la Comisión ha creado en los últimos 15 años.

Con mayor o menor intensidad, dependiendo en buena medida de los recursos disponibles, estas relatorías efectúan estudios, realizan visitas a algunos países, efectúan un acompañamiento de la tramitación de denuncias y de medidas cautelares, y participan en la elaboración de algunos instrumentos internacionales.

Labores de promoción de los derechos humanos y otras iniciativas

Labores de promoción. Estas labores, que la CIDH emprende a través de seminarios, publicaciones, pasantías y otros medios, se han referido básicamente a tres grandes ámbitos: la difusión de los derechos humanos en general, la promoción del propio Sistema Interamericano de Derechos Humanos y la educación acerca de la necesidad de incorporar los derechos humanos en el orden jurídico interno.

El primero de los aspectos mencionados se refiere a las tareas llevadas a cabo por la Comisión respecto a la necesidad de que la población de los países del continente tome conciencia acerca de sus propios derechos.

El segundo ámbito apunta a las labores de promoción que la Comisión ha emprendido en orden a hacer saber a los habitantes del hemisferio acerca de la existencia del Sistema Interamericano de Derechos Humanos, así como los pasos básicos que ellos deben dar para interponer
denuncias ante la Comisión. Dado que la Comisión, salvo situaciones muy excepcionales, carece de los medios para llevar a cabo investigaciones motu proprio, depende en una importante medida de la iniciativa de la sociedad civil para conocer de las violaciones a los derechos humanos.

El tercer y último ámbito está referido a las labores de promoción destinadas a resaltar la necesidad de incorporar los derechos humanos en el orden jurídico interno. Los órganos internacionales cumplen un rol subsidiario, en el entendido de que, en condiciones normales, los órganos internos están en posición de resolver de manera más pronta y eficaz las situaciones de vulneración de derechos.

Otras actividades de la CIDH. Entre éstas resaltan la participación de este organismo en la preparación de tratados y declaraciones sobre derechos humanos y el ejercicio de una función consultiva en la OEA.

 Tramitación de casos específicos

La Comisión es competente para recibir y procesar denuncias sobre casos específicos en los cuales se alegan violaciones a los derechos humanos  formuladas por cualquier persona, grupos de personas u organizaciones no gubernamentales (ONGs) reconocidas por cualquier Estado miembro
de la OEA. También puede interponer denuncias un Estado contra otro, pero ello sólo ha ocurrido en una oportunidad, cuando en 2006 Nicaragua presentó una denuncia en contra de Costa Rica.

Con la presentación de una denuncia, la Comisión da inicio a un proceso semijudicial de investigación.

En esta tarea, la Comisión tiene también el rol de procurar que se alcance una solución amistosa entre los denunciantes y los representantes del Estado en términos acordes con el marco normativo del Derecho Internacional y evitar así acudir a la Corte Interamericana. Sólo en el caso de no alcanzarse un acuerdo amistoso entre las partes y de que existan elementos suficientes para concluir que el Estado en cuestión vulneró derechos reconocidos en la Convención Americana, la Comisión procederá a decidir el fondo del caso y eventualmente enviarlo a la Corte.

Un punto importante que refleja las características sociales y políticas de la región es que las denuncias, de acuerdo al artículo 44 de la Convención Americana, pueden ser presentadas por cualquier persona u ONGs, es decir, la petición no está limitada a la víctima  ni
será necesario contar con su consentimiento.

Hay que tener en cuenta que un gran número de denuncias han estado relacionadas a desapariciones forzadas, ejecuciones extrajudiciales, masacres y torturas, por lo que con buen criterio se acepta que ellas puedan ser presentadas por familiares, así como organizaciones de defensa de derechos humanos. Asimismo, el sistema interamericano no prevé un servicio de asesoría o patrocinio jurídico gratuito para las víctimas, por lo que el rol de las organizaciones de defensa y promoción de derechos humanos en la región ha sido fundamental.

Las prioridades de la Comisión

En la actualidad la Comisión desarrolla como función prioritaria su sistema de casos. Asimismo, mantiene como aspecto prioritario de sus labores la preparación y publicación de Informes sobre Países, precedidas por visitas in loco cuando los Estados respectivos así lo autorizan. Aunque la CIDH reconoce la relevancia de sus demás tareas, su centralidad no es la misma que las dos antes mencionadas. La justificación para ello emana del carácter único que posee el sistema de casos ante la Comisión como mecanismo de acceso general para la presentación de denuncias, de tal modo que las víctimas de violaciones puedan llevar sus alegaciones ante la esfera interamericana.

En cuanto a los Informes sobre Países, ellos son prioritarios como una vía para seguir de cerca aquellas situaciones que a juicio de la Comisión resultan merecedoras de especial atención. Por lo que se refiere a la visitas in loco, además de servir para recabar información para la elaboración de Informes, ellas contribuyen de manera muy importante a dotar de visibilidad al trabajo de la CIDH en el Continente.

La autonomía funcional de la Comisión

Un elemento clave para el rápido potenciamiento que experimentó la Comisión desde el inicio de sus labores fue la calidad de expertos independientes que sus miembros poseen. Sin embargo, a pesar de que los comisionados tienen esa característica, el personal administrativo continúa dependiendo, desde el punto de vista jurídico, de la Secretaría General de la OEA. Esto significa que es el Secretario General quien designa a los funcionarios de la Comisión, incluyendo no solo a sus abogados sino también al Secretario Ejecutivo de la Comisión.
Como es obvio, esto limita a la CIDH, pues no puede seleccionar a su personal conforme a sus propios criterios y prioridades. El problema es aun más patente si se considera que los comisionados no ejercen sus labores a tiempo completo, sino que sesionan durante algunas semanas, en algunos momentos de cada año.

Fuente: Felipe González Morales – www.anuariocdh.uchile.cl – Curso DDHH – MEC

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Acerca de Charo Trigo
Especialista en Comunicación Organizacional, Responsabilidad Social, Gestión del Cambio, Cultura Organizacional, Capacitación. Licenciada con tres títulos de grado en Ciencias de la Comunicación de la Universidad de la República del Uruguay. PMP by PMI Internacional, Coach Ontológico y Formadora en Responsabilidad Social diplomada por REDUNIRSE y UBA. Diploma en Investigación Social de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de la República del Uruguay cursado.

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